רקע היסטורי

בשנת 2003 הוקמה באגף שוק ההון של משרד האוצר יחידת נותני שירותי המטבע. היחידה הושמה באגף שוק ההון לאור הדחיפות שסבבה את הקמתה. חוק איסור הלבנת הון נכנס לתוקפו, הסדרת הפעילות של נותני שירותי המטבע הייתה נדרשת ולא היה רגולטור אחר המוכן לקחת על עצמו את הפיקוח על הענף.

היחידה הייתה ועודנה בת חורגת שכן אגף שוק ההון אינו עוסק ומעולם לא עסק בהלבנת הון ושירותי מטבע כתחום עיסוק עיקרי. האגף עוסק ביום-יום בהסדרת הגופים המוסדיים הגדולים והיחידה הקטנה המונה 6 עובדים לא זכתה ליחס הראוי מבחינת סדר העדיפויות האגפי וכן מבחינת הפניית התקציבים.

נותני שירותי מטבע במספרים

במשק הישראלי ישנה מעל 2,000 נותני מטבע רשומים ועל-פי הערכות ישנם מספר רב של נותני שירותי מטבע שאינם רשומים. היקף הפעילות השנתי של נותני שירותי המטבע מוערך בכ-150 מיליארד ש"ח סכום השווה לכ-10% מהפעילות הפיננסית של כלל הבנקים בישראל.

מאז הקמת היחידה היא ביצעה בסך הכול 265 ביקורת אצל נותני שירותי מטבע בממוצע שעומד על כ-30 ביקורות בשנה. מבחינה סטטיסטית כך נראה קצב הביקורת יעמוד על אחת ל-70 שנים. מאז הקמת היחידה הוגשו עד כה רק 21 כתבי אישום בגין ממצאים שנתפסו בביקורות ובשנים האחרונות מורגשת ירידה משמעותית בהיקף העיצומים המוטלים על-ידי היחידה.

מהות חוסר הרגולציה

תחום העיסוק של נותני שירותי מטבע סובל ממספר לקונות שפוגעות בתחום ויוצרות את מרבית הבעיות הטמונות בו:

הסמכויות שניתנו לרשם שירותי המטבע הן סמכויות ייעודית ונוגעות בעיקר לביקורת שהרשם נדרש לבצע. הסמכויות העונשיות היחידות המצויות בידו הן מחיקת נותן שירותי מטבע מהמרשם והטלת עיצום כספי באמצעות ועדת העיצומים.

לרשם אין סמכויות להטיל סנקציה מנהלית נגד אדם או תאגיד שמספק שירותי מטבע ללא רישום בהתאם לחוק ובמקביל אנו רואים אכיפה דלילה של המשטרה ועל כן ההרתעה ממתן שירותי מטבע ללא רישום אינה מורגשת. (להרחבה על ההשפעה של חוק שאינו מיושם ראו את מאמר של יצחק זמיר – שלטון החוק במדינת ישראל).
רשם שירותי המטבע דורש דרישות סף נמוכות ביחס לדרישות המקצועיות של נותן שירותי המטבע, הרמה הבסיסית הנדרשת אינה נבחנת בבחינה מקצועית ולרשם זכות מצומצמת להתלות או לבטל רישום על סמך חוסר מקצועי.

הגדרת המושג "נותן שירותי מטבע" סובלת מחוסר אחידות בין המצב בישראל למצב בעולם בכלל ובפרט להמלצות ארגון ה-FATF. הארגון שמשמש סמן על-פיו מדינות מתיישרות ממליץ כי "מוסד פיננסי" יהיה כל אדם או תאגיד המעניק הלוואות (אשראי, פקטורינג ומימון עסקאות), המעביר מטבע או מנפיק ומוכר אמצעי תשלום.

בפועל בישראל הגדרת החוק אינה תואמת את המלצות הארגון כך שהלוואות חוץ בנקאיות אינן נכללות תחת ההגדרה של נותני שירותי מטבע. בפועל ניתן לראות כי גורמים מסוימים המעדיפים להתנהל ללא פיקוח מגדירים מחדש את פעולת ניכיון הצ'קים, החייבת בפיקוח, כפעולת הלוואה חוץ בנקאית הפטורה מעולו של זה.

התוצאה הישירה פועלת בשני שלבים: בשלב הראשון גורמים "בעייתיים" ידאגו להוציא עצמם מהפיקוח של היחידה לנותני שירותי מטבע ויתנהלו ללא פיקוח ובשלב השני יישארו תחת הפיקוח רק הגורמים שבין כה וכה מתנהלים בהגינות כך שוועדת הביקורת מטעם היחידה תתפוס חריגות לעיתים רחוקות מאוד ובכך תפגע ההרתעה.

חוסר בדרישות סף בנוגע להון עצמי ומקור ההון גרם להתפתחות בעיות שונות מעולמות תוכן שונים. תחילה ישנה בעיה צרכנית שכן ללא הוכחת יציבות פיננסית בסיסית ישנה סכנה אמיתית לצרכן הנכנס למערכת יחסית פיננסית עם נותן שירותי המטבע. בהמשך ישנו החשש שגורמים עבריינים ישתמשו באנשי קש, בגלל חוסר הרגולציה, לשם פעילות עבריינית.

מגבירי הסיכון

ענף מתן שירותי המטבע הוא ענף ייחודי הגורם להגברת הסיכון להלבנת הון ומימון טרור. מחד גיסה מדובר בענף שנהנה מ-"צל" יחסי שכן הגופים הפיננסים המוסדיים זוכים להיות באור הזרקורים ומאידך גיסה אחראי על היקף הון עצום ורגולציה בעייתית.

השימוש הרב במזומן יכול בקלות לסייע בהעלמות מס והעסקאות הבינלאומיות יחד עם ריבוי הלקוחות המזדמנים מאפשרים ביצוע עסקה "לא כשרה" שתעלם בין שלל העסקאות גם ללא ידיעתו של נותן שירותי המטבע.

בעידן הגלובליזציה, בו ישנה מוביליות גבוהה של הון, למדינות נוצרת תדמית שקשה להתנער ממנה. תדמית של מדינה שאינה נלחמת בצורה מספקת בהלבנת הון תביא לישראל "יזמים עבריינים" שמחפשים כיצד להלבין את הונם ותוציא מישראל משקיעים נקיים שכן אלו יחששו מאמינות שירותי המטבע בארץ.

התוצאות בשטח

בשנים האחרונות מורגשת המגמה של כניסת גורמים עבריינים לענף נותני שירותי המטבע. גורמים אלו משתמשים בענף לפעילות עבריינית, הלבנת הון והעלמת מס.

הפגיעה שנוצרת היא משולשת: המדינה סובלת מהעבריינות, נותן שירותי המטבע מתקשה להתקיים בשוק בו עליו חלים כללים שאינם תקפים לאחרים והאזרחים הנזקקים לשירותי נותני שירותי המטבע סובלים מיחס בעייתי ותנאים נחותים.

הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור מצהירה כי ב-11.3% מהתכתובות המודיעיניות שהיא מעבירה למשטרה מעורב נותן שירותי מטבע כאמצעי להלבנת הון. הערכת המשטרה היא כי כיום בכל תיק של ארגון פשיעה ישנו קשר לפחות של נותן שירותי מטבע אחד. רשות המיסים מצדה מוסיפה כי ב-14% מתיקי השומה שהגיעו לחקירה היו מעורבים נותני שירותי מטבע.

הביקורת שעורכת יחידת נותני שירותי מטבע יכולה ללמד אותנו רבות על הנעשה בשטח: מנתוני היחידה שנבדקו לגבי כ-200 מיליארד ש"ח עולה כי 35% מהסכום לא דווח כראוי, בנוסף ב-90% מהביקורות שבוצעו נמצאו ליקויים אצל  נותן שירותי המטבע.

סיכום

המצב כיום במדינת ישראל בעייתי – אנו רואים השפעות בשטח של העדר רגולציה מתאימה דבר הפוגע בתדמיתה ומעמדה של מדינת ישראל ויותר חשוב לעניינו פוגע במקצוע מתן שירותי המטבע ובנותני שירותי המטבע עצמם.

הרשימה מבוססת על המלצות הצוות לבחינת הרגולציה על נותני שירותי המטבע (פברואר 2015).